השופט א' רובינשטיין:
א. עניינה של העתירה (שהוגשה בראשית שנת 2007) בקוי אוטובוסים שהפעילו משיבות 3-2 במשך מספר שנים ובהם הונהגה הפרדה בין נשים לגברים. כך תיארו העותרות את המציאות שהיתה נהוגה באותה העת:
"מזה תשע שנים, מפעילות חברות התחבורה הציבורית - ובראשן המשיבה 2 - קווי אוטובוסים הקרויים 'קווי מהדרין'. בקווים אלה... הנשים נדרשות לעלות בדלת האחורית ולשבת בחלקו האחורי של האוטובוס, בעוד שהגברים עולים בדלת הקדמית ומתיישבים בספסלים הקדמיים. בנוסף נדרשות הנוסעות להתלבש בלבוש צנוע... נשים שאינן משלימות עם הסדרים כופים אלה ומנסות להתנגד להם, כגון העותרות 5-1, מושפלות וסובלות מהטרדות מילוליות קשות, סילוק מן האוטובוס ואף איומים באלימות פיזית".
נטען, כי הסדרים אלה פוגעים בעקרון השויון, בזכות החוקתית לכבוד ובחופש הדת והמצפון - וכי הם ננקטים ללא הסמכה בדין. כלפי המשיב 1 (להלן המשיב או משרד התחבורה) נטען, בעיקר, כי הוא מתפרק מחובתו לפקח על פעילות משיבות 3-2. לפנינו איפוא עוד נושא המציג ומייצג מחלוקת אופיינית בין בתרי החברה הישראלית.
ב. למעשה, כתום ארבע שנות התדיינות שייסקרו להלן, כיום אין חולק על כך שהמציאות המתוארת מעלה - בהיותה מוכתבת וכופה - אינה חוקית. שר התחבורה אימץ דו"ח שגיבשה ועדה מקצועית, אשר מונתה בתוך שיג ושיח של עתירה זו ועל פי המלצתנו, השולל כל הפרדה מוכוונת (כל שכן כפויה), ומנגד מאפשר התחשבות מסוימת ברצונם של אנשים המבקשים לנהוג בעצמם הפרדה וולונטרית. דומה, כי לעת הזאת הצטמצמה המחלוקת בין הצדדים (על פי הצהרותיהם) לשאלת אופן יישומו של הדו"ח, ולצעדים הנלוים שעל משרד התחבורה לנקוט. בטרם נפנה להכריע בשאלה זו נסקור בקצרה את אופן השתלשלות הטיפול בעתירה - אשר, כאמור, מעמיד אותנו כיום כברת דרך משפטית ארוכה מהמקום בו עמדנו בעת הגשתה. עוד אקדים ואומר, כי לאורך שנות ההתדיינות הועלו טענות שונות, ונושאים שונים, אשר התבררו בהמשך כלא רלבנטיים לנקודת ההכרעה בה אנו ניצבים כיום (כגון שאלת תעריפי הנסיעה). מסיבה זו נתייחס להלן אך לאותם עניינים הנדרשים לנו בשעה זו.
השתלשלות הטיפול בעתירה לאורך השנים 2010-2007
ג. בתגובתן הראשונית לעתירה (מיום 30.4.07) טענו המשיבות בעיקר, כי רק משיבה 2 מפעילה כיום "קוי מהדרין" (את דעתי לגבי שם זה הבעתי בהחלטה מיום 18.2.10 ואף הועדה שהקים שר התחבורה התייחסה לעניין זה בסעיף 2 לחוות דעתה), וכי מדובר בהסדרים וולונטריים המבטאים התחשבות ברגשות דתיים - ולפיכך, בהסדרים חוקיים. עוד הפנו המשיבות לדו"ח "הועדה לבחינת הגברת השימוש בתחבורה הציבורית בקרב המגזר החרדי" בראשות נחום לנגנטל (אז מנכ"ל משרד התחבורה) משנת 1997 (להלן דו"ח לנגנטל), אשר כנטען המליצה לאפשר הסדרי הפרדה. מנגד טענו העותרות (בתגובה מיום 7.1.08), כי ההסדר אינו באמת וולונטרי, וכי אשה העולה לקו המופעל כקו "מהדרין" אינה בת חורין לישב באשר היא חפצה, וחשופה ללחצים ואף לאלימות. טענות אלה נתמכו כדבעי בתצהירים ובפרסומים רשמיים של משיבה 2 - פרסומים אשר מורים, בין היתר, "ארבע השורות הראשונות מיועדות לגברים, השורות האחרונות מיועדות לנשים".
ד. דיון ראשון בעתירה התקיים ביום 14.1.08, ובין היתר טענה באת כוח העותרות, כי הסדר הפרדה כשלעצמו "יכול להיות לגיטימי, אבל ההסדר [הקיים] הוא לא כזה". בהחלטה שניתנה בעקבות הדיון (ביום 21.1.08) נאמר אמנם - בהמשך לדברים אלה - כי "אנו יוצאים מההנחה שאין פסול ברעיון של אוטובוסים שיש בהם הפרדה הבאה בהיענות לצרכי הציבור החרדי", אך נסקרה הבעייתיות במצב הנוכחי:
"הפרדה זו שאינה מוסדרת כל עיקר במישור הנורמטיבי, טומנת בחובה על פניה בעיות... נמנה - מבלי למצות - בעיות שעלו בכתבי בית הדין ובטיעונים. למשל, הצורך בקיומו של בסיס נורמטיבי לקוים כאלה... היכן יהיו קוים נפרדים; אפשרות הנסיעה החלופית באופן סביר למי שאינו מעוניין לנסוע בקוים אלה; שאלת השילוט המתאים... חובותיו של הנהג... שאלות מחיר; מנגנון פיקוח וטיפול אפקטיבי בתלונות; עמדה של מנהיגות רבנית חרדית בקשר להתנהגות...".
עוד ציינו, כי ההסתמכות על דו"ח לנגנטל אינה מספקת, הן נוכח חלוף הזמן ושינויים שהתרחשו מאז שנת 1997; והן כיון שכללי התפעול "שונים בעניינים שונים מהמלצות ועדת לנגנטל כפי שאושרו". בנסיבות אלה סברנו, כי "יש מקום לפורום חדש שיבדוק את המצב העובדתי ואת לקחי השנים שחלפו, וימליץ, בין היתר, באשר לשאלות שהועלו - בגדרי סובלנות ושכל ישר".
ה. הצעה זו התקבלה על דעת שר התחבורה, וביום 11.5.08 מינה השר "ועדה לבדיקת הסדרי ההסעה בתחבורה הציבורית בקווים המשמשים את המגזר החרדי" בראשות המשנה למנכ"ל משרד התחבורה מר אלכס לנגר (להלן הועדה). בעקבות הצעתנו (בהחלטה מיום 27.3.08) כללה הועדה גם ייצוג נשי רחב, כן יוצג היועץ המשפטי לממשלה, והציבור הוזמן להעביר לועדה את עמדותיו. לאורך השנים 2009-2008 פעלה הועדה לגיבוש המלצותיה, לאחר שקיבלה כשבעת אלפים פניות מהציבור, קיימה 13 ישיבות, ושמעה פונים פרטיים וגורמים ציבוריים רלבנטיים (לסקירה מפורטת ראו סעיפים 79-34 לדו"ח הועדה). לאורך תקופה זו הגישו הצדדים, מעת לעת, הודעות מעדכנות; בין היתר הודיע משרד התחבורה, כי עד להמלצות הסופיות של הועדה לא ייפתחו קוים ייעודיים חדשים למגזר החרדי, אף כי תימשך הפעלתם של הקוים הקיימים. במקביל נדונו בקשות שונות לרבות למתן צוי ביניים, וניתנו גם החלטות מפורטות (בין היתר ההחלטה מיום 21.1.08; החלטות מפורטות ניתנו בהמשך גם ביום 18.2.10 וביום 1.8.10). ביום 26.10.09 השלימה הועדה את עבודתה, והגישה לשר התחבורה מסמך מפורט ומקיף, הנדרש בפירוט לסוגיות השונות הכרוכות בהפעלת "קוי מהדרין".
דו"ח הועדה
ו. דומה, כי מסקנותיה העיקריות של הועדה היו: (1) "כי תכליתה ומידתה של ההפליה הנובעת מן ההפרדה המבוקשת כהסדר מדינה אינן ראויות ועולות על הנדרש בתוצאות הנובעות מהן" (סעיף 180) - לשון אחר, כי מדיניות ההפרדה הקיימת אסורה; (2) לשיטת הועדה, גם הצהרה מטעם הרשות על קיומו של "הסדר וולונטרי" פסולה:
"הצהרה של המדינה על קיומו של הסדר וולונטרי בקו מסוים משמעה, הן מן הבחינה התיאורטית והן - כפי שנוכחה הועדה - מן הבחינה הפרקטית, הצהרה מטעם הריבון, כי היבטי ההסדר הם היבטים ראויים ורצויים באותו הקו כלפי כלל הנוסעים בקו" (סעיף 177).
לקביעה זו (בפרט "מן הבחינה הפרקטית") משנה חשיבות - שכן היא משקפת את התרשמות הועדה (המבוססת על איסוף נתונים מקיף), כי למעשה ההסדרים הקיימים אינם "וולונטריים". לאורך הדו"ח התייחסה הועדה לפיקציה שבתיאור המצב הנוכחי כוולונטרי:
"המימד ההתנדבותי של ההסדר כמעט לא בא לידי ביטוי וככל שבידי הועדה האפשרות לקבוע זאת - אין הוא מצוי בידיעת חלק ניכר מן הנוסעים החרדים העושים שימוש בקווים, והם סבורים כי ההפרדה מחייבת..." (סעיף 107).
"למרות היותו התנדבותי להלכה, ההסדר נוטה להיאכף - בין אם אכיפה של הנוסעים ולעתים אף של הנהג... ובין אם נוסעים שאינם מעוניינים בהסדר מעדיפים 'לא להתבלט ולשבת בשקט' כלשונו של אחד הפונים לוועדה" (סעיף 131).
(3) ומנגד, הועדה התרשמה, "שהדרישה לתחבורה ציבורית בה מתאפשרת הפרדה בין גברים ונשים מבטאת רצון כן של חלקים מהציבור החרדי" (סעיף 179). לשון אחר, לשיטת הועדה כל מדיניות של הפרדה - אף אם היא מבקשת לשקף הסדר "וולונטרי" - פסולה; ומנגד סברה הועדה, כי בקרב ציבור מסוים קיים רצון אמיתי להשתמש בתחבורה ציבורית תוך הפרדה מגדרית - וראוי לאפשר לו לעשות זאת, כל עוד אין מדובר בפגיעה בזולת:
"קיצורו של דבר, הקושי בהסדר הינו מימד הכפייה שבו, ולא האפשרות של ציבור הנוסעים להתיישב היכן שירצו. על הועדה לחתור לפתרון, שמצד אחד, יאפשר לציבור הנוסעים לנסוע באופן שבו יוכלו לממש את זכויות היסוד שלהם, לרבות שוויון וחירות עד כמה שניתן. בגדר אלו יכולה לבוא גם ישיבה מופרדת של אותם מי מבני הציבור שאינם חפצים לשבת ליד בני המין השני. מצד שני, יש למצוא פתרון שלא יהיו בו אלמנטים גלויים ואף לא סמויים כלשהם של כפיה".